Постановление Самарского УФАС России от 16.04.2011 г № Б/Н
О наложении штрафа по делу об административном правонарушении
Заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области………,
рассмотрев материалы дела № 86-8296-12/7 об административном правонарушении, возбужденного в отношении должностного лица Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области (Министерство), ……………….– ………………(дата рождения…….., место рождения г……………………..),
Установил:
В соответствии с частью 1.2. статьи 28.1. Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП РФ), поводом для возбуждения дела об административном правонарушении явилось вступление в силу решения Комиссии Самарского УФАС России от 27.12.2011г. по делу № 22-4797-11/7, которым установлен факт нарушения Министерством частей 2, 3 статьи 17 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).
Нарушение выразилось в объединении Министерством в один лот услуг, технологически и функционально не связанных с предметом торгов, которое повлекло ограничение доступа к участию в торгах при проведении открытого конкурса по определению исполнителя на оказание фармацевтических услуг для Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области (далее – Конкурс).
Комиссией Самарского УФАС России в ходе рассмотрения дела № 22-4797-11/7 установлено следующее.
28 октября 2011 года на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов опубликовано извещение о проведении Конкурса № 0142200001311005445 (23.11.2011г. в Извещение внесены изменения). В соответствии с указанным извещением, Заказчиком является Министерство здравоохранения и социального развития Самарской области.
Предметом Конкурса является определение исполнителя на оказание фармацевтических услуг для Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области.
В проектах государственных контрактов по лотам № 1, 2, 3 Заказчиком дано понятие фармацевтической услуги. Комиссией установлено, что данное Заказчиком вышеуказанное понятие фармацевтической услуги определено Заказчиком самостоятельно и не основано на нормах закона. При этом, законодательством Российской Федерации установлено понятие фармацевтической деятельности. Согласно пункту 33 статьи 4 Федерального закона № 61-ФЗ от 12.04.2010г. «Об обращении лекарственных средств» (далее - Закон об обращении лекарственных средств) фармацевтическая деятельность - деятельность, включающая в себя оптовую торговлю лекарственными средствами, их хранение, перевозку и (или) розничную торговлю лекарственными препаратами, их отпуск, хранение, перевозку, изготовление лекарственных препаратов. При этом, установленное законодательством понятие фармацевтической деятельности не включает в себя создание системы автоматизации процесса льготного лекарственного обеспечения, в том числе и услуги по обеспечению информационного взаимодействия с другими участниками системы льготного лекарственного обеспечения с применением типового программного обеспечения.
Из положений Закона об обращении лекарственных средств следует, что лицензия на фармацевтическую деятельность требуется при оптовой торговле лекарственными средствами, их хранении, перевозке и (или) розничной торговле лекарственными препаратами, их отпуске, хранении, перевозке, изготовлении лекарственных препаратов.
Техническое задание по лотам 1, 2, 3 Конкурса содержит требование об автоматизации процесса льготного лекарственного обеспечения.
Исходя из положений действующего законодательства, Комиссией установлено, что программное обеспечение системы льготного лекарственного обеспечения должно иметь сертификат соответствия средства защиты информации. Деятельность по разработке, производству, распространению, техническому обслуживанию, предоставлению услуг в области шифрования информации является лицензируемым видом деятельности.
Таким образом, указанные в Техническом задании услуги по автоматизации процесса льготного лекарственного обеспечения являются самостоятельным видом услуг с необходимостью соответствия определенным требованиям, предъявляемым к ним действующим законодательством.
При этом деятельность по принятию необходимых организационных и технических мер для закупки и применения программного обеспечения не является фармацевтической деятельностью в понимании Закона об обращении лекарственных средств, при ее осуществлении не требуется лицензия на фармацевтическую деятельность. Данные услуги могут быть оказаны разными организациями, не зависящими друг от друга.
Комиссией в ходе рассмотрения дела установлены обстоятельства, свидетельствующие о наличии функционирующего рынка услуг по поставке и установке автоматизированных систем льготного лекарственного обеспечения.
Таким образом, услуги по поставке и установке автоматизированных систем льготного лекарственного обеспечения и фармацевтические услуги относятся к разным группам, являются самостоятельными видами деятельности. При этом, услуга по поставке и установке автоматизированных систем льготного лекарственного обеспечения не зависит от конкретной уполномоченной фармацевтической организации, оказывающей фармацевтическую услугу и может быть закуплена от фармацевтической услуги отдельно.
Кроме того, по результатам рассмотрения дела, Комиссия пришла к выводу о том, что в рамках проведения Конкурса, Заказчик возлагает на участника размещения заказа (уполномоченную фармацевтическую организацию) функции, выполнение которых осуществляется Государственным учреждением здравоохранения «Самарский областной медицинский информационно-аналитический центр» (МИАЦ), и на осуществление которых из областного бюджета выделялись соответствующие финансовые средства.
Вместе с тем, к системе автоматизации предъявляются иные требования, которые не связаны с осуществлением фармацевтической деятельности. В соответствии с требованиями Заказчика, автоматизированная система процесса льготного лекарственного обеспечения должна функционировать на всех этапах процесса льготного лекарственного обеспечения, в том числе при выписке врачами рецептов, планировании распределения финансовых средств Министерства здравоохранения и социального развития, формировании предложений для проведения аукционов на поставку лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения и др. Между тем, исполнение вышеуказанных функций не входит в обязанности фармацевтической организации в соответствии с законодательством.
Таким образом, Заказчик, возлагая на участника размещения заказа выполнение функций, не являющихся предметом Конкурса и выполнение которых не предусмотрено законодательством, ограничивает доступ к участию в торгах хозяйствующих субъектов, оказывающих фармацевтические услуги, оказание которых является предметом Конкурса.
Рассмотрев материалы дела, заслушав лиц, участвующих в рассмотрении дела, Комиссия пришла к выводу о том, что деятельность по информационному обеспечению программы льготного лекарственного обеспечения технологически и функционально не связана с фармацевтической услугой, оказание которой является предметом Конкурса.
В соответствии с частью 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставка, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.
С другой стороны, в результате действий Заказчика по объединению в один лот фармацевтических услуг и услуг по автоматизации процесса льготного лекарственного обеспечения, был ограничен доступ к участию в Конкурсе организациям, осуществляющим фармацевтическую деятельность (имеющим лицензию на фармацевтическую деятельность) и не обладающими возможностями по работе с предусмотренными Заказчиком системами автоматизации (система компьютерного оформления машиночитаемых рецептурных бланков в лечебно-профилактических учреждениях, система автоматизации единого центра управления и обработки данных).
В соответствии с частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, если организаторами торгов являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
Таким образом, Заказчик, объединив в один лот услуги, технологически и функционально не связанные с предметом Конкурса, ограничил доступ потенциальных участников к участию в Конкурсе.
На рассмотрении дела заинтересованное лицо ООО «Симбирск Фарм» пояснило, что не смогло принять участия в Конкурсе, поскольку не обладает специальной системой автоматизации процесса льготного лекарственного обеспечения. При этом, ООО «Симбирск Фарм» имеет лицензию на фармацевтическую деятельность.
Следовательно, установленное в Конкурсной документации требование к автоматизации процесса льготного лекарственного обеспечения, повлекло ограничение доступа потенциальных участников размещения заказа (ООО «Симбирск Фарм») к участию в Конкурсе, предметом которого является оказание фармацевтической услуги.
Таким образом, в действиях Заказчика содержится нарушение части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
На основании вышеизложенного, Комиссия пришла к выводу о наличии в действиях Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области по установлению в Технических заданиях лотов № 1, 2, 3 Конкурсной документации по проведению Конкурса необоснованных требований к оказанию услуг, нарушения частей 2, 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
В соответствии с частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, действия (бездействие) должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
В соответствии с пунктом 2.3 Порядка взаимодействия органа, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Самарской области и областных государственных заказчиков, утвержденного Постановлением Правительства Самарской области от 17.02.2006г. № 17 (далее – Порядок), для размещения заказов заказчик направляет в орган, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов, заявку в произвольной форме. Заявка должна содержать, в том числе, требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика; требования к месту, условиям и срокам (периодам) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.
В соответствии с Извещением о проведении Конкурса, Заказчиком является Министерство здравоохранения и социального развития Самарской области; Уполномоченным органом – Главное управления организации торгов Самарской области.
Таким образом, исходя из положений, установленных Порядком, заявка на размещение заказа по определению исполнителя на оказание фармацевтических услуг для Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области путем проведения открытого конкурса составляется и направляется в Главное управление организации торгов Министерством здравоохранения и социального развития Самарской области.
При этом, в соответствии с Порядком, в заявке указываются требования к оказанию услуг.
В соответствии с пунктом 2 Приказа Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области от 08.09.2011г. № 1200 «О внесении изменений в приказ Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области от 27.07.2009г. № 1474 «О предоставлении полномочий», предоставить право подписи заявок на размещение заказов и прилагаемых к заявкам документов, направляемых в Главное управление организации торгов Самарской области в соответствии с постановлением Правительства Самарской области от 17.02.2006г. № 17 «О реализации Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд», а также договорных (включая государственные контракты (договоры), акты сдачи-приемки выполненных работ (оказанных услуг)) и иных документах Министерства по вопросам деятельности соответствующих структурных подразделений Министерства (за исключением финансовых документов, документов, регламентирующих трудовые и служебные отношения, приказов, распоряжений, в том числе, ……… –…………….(в части права подписи заявок на размещение заказов, прилагаемых к заявкам документов, а также договорных и иных документах, связанных с поставкой лекарственных препаратов, медицинской техники (изделий медицинского назначения)).
В материалах дела имеются копии заявок (исх. №№ МЗСР-30-07/262 от 25.10.2011г., МЗСР-30-07/263 от 25.10.2011г., МЗСР-30-07/264 от 25.10.2011г.), направленных в адрес Главного управления организации торгов Самарской области (ГУОТ), в соответствии с которыми Министерство просит ГУОТ организовать открытый конкурс по определению организации для оказания в 2012 году фармацевтической услуги по обеспечению льготных категорий граждан лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, продуктами лечебного питания. Указанные заявки подписаны…………………………………….
……………………является должностным лицом, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции (в силу примечания к статье 2.4 КоАП РФ).
В соответствии с пунктом 1.6. Должностного регламента ………….……., являющимся приложением к служебному контракту от 06.09.2010г. № 32 (утвержден Министром здравоохранения и социального развития Самарской области……….), в должностные обязанности…………. входит организация контроля за планированием и своевременным размещением государственного заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с целями, задачами и интересами Министерства.
Таким образом, вышеуказанные действия…………..., недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством и приводящие к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.
Время совершения правонарушения: момент направления в Главное управление организации торгов Самарской области заявок, в соответствии с которыми Министерство просит ГУОТ организовать открытый конкурс по определению организации для оказания в 2012 году фармацевтической услуги по обеспечению льготных категорий граждан лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, продуктами лечебного питания – 25.10.2011г.
Место совершения правонарушения: г. Самара.
В ходе проведения административного расследования Министерством представлены копии следующих документов: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области от 27.07.2009г. № 1474 «О предоставлении полномочий», приказы о внесении изменений в указанный приказ (от 07.10.2010г. № 1913, от 28.12.2010г. № 2464, от 08.09.2011г. № 1200.; Положение о Департаменте фармации, медицинской техники и материально-технического обеспечения Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области (утверждено Министром здравоохранения и социального развития Самарской области ………24.05.2011г.); Должностной регламент…………..., являющимся приложением к служебному контракту от 06.09.2010г. № 32 (утвержден Министром здравоохранения и социального развития Самарской области……….); Распоряжение Министра здравоохранения и социального развития Самарской области от 06.09.2010г. № 1028-л «По личному составу»; Выписка из распоряжения Министра здравоохранения и социального развития Самарской области от 18.05.2011г. № 764-л «По личному составу»; заявки Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области.
……….представлены письменные пояснения по делу № 86-8314-12/7, согласно которым требование о необходимости обеспечить автоматизацию процесса льготного лекарственного обеспечения вызвано работой с большим объемом информации, например, учета большого объема и номенклатуры лекарственных средств, а также необходимости Министерству представлять различного рода отчеты, которые необходимы именно в электронном виде. Кроме того, характер и количество запрашиваемой информации могут изменяться, что требует наличия актуальной и полной базы данных учета лекарственных средств. Согласно Конкурсной документации, информационное обеспечение является неотъемлемой частью фармацевтической услуги (а не самостоятельной услугой), по сути, это автоматизированное выражение исполнения данной услуги. Если выделить информационное обеспечение в отдельную услугу, то само по себе исполнение фармацевтической услуги будет невозможно, поскольку данный процесс не будет автоматизирован, то есть будет невозможно формировать и обрабатывать определенные данные, осуществлять их передачу, формировать сведения и отчеты и т.п.
……….считает, что действия Заказчика не влекут ограничение количества участников размещения заказа, не ограничивают их конкуренцию и не противоречат действующему законодательству.
…………обращает внимание на значимость оказания услуг, приобретенных в результате рассматриваемого заказа. Сбои в оказании фармацевтических услуг или неоказание лекарственной помощи указанным категориям граждан, которые могли возникнуть в результате незаключения таких контрактов, способны создать угрозу причинения вреда жизни и здоровью определенной группы населения Самарской области, что является недопустимым и противозаконным.
С учетом вышеизложенного, …………..считает, что его действия были совершены в рамках действующего законодательства и свою вину не признает.
На составление протокола 05.04.2012г……………не явился, о месте и времени составления протокола извещен.
Вместе с тем, вышеприведенные доводы ………….не могут служить обоснованием для объединения в один лот оказания фармацевтической услуги и услуги по автоматизации процесса льготного лекарственного обеспечения.
Суть решения Комиссии Самарского УФАС России по делу № 22-4797-11/7 сводится к тому, что услуга по работе с программным обеспечением не входит в состав фармацевтической услуги и должна приобретаться отдельно.
При вынесении решения по делу № 86-8296-12/7 рассмотрена возможность применения малозначительности.
Согласно статье 2.9. КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения должностное лицо, уполномоченное решить дело об административном правонарушении, может освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Рассматриваемое правонарушение представляет угрозу охраняемым общественным интересам, так как ведет к сокращению числа хозяйствующих субъектов, способных участвовать в открытом конкурсе по определению организации для оказания фармацевтической услуги, имеющих лицензию на оказание фармацевтической деятельности.
Обстоятельства конкретного совершенного административного правонарушения и роль правонарушителя в нем, свидетельствует о том, что в рассматриваемом случае действия…….., подписавшего заявки, в соответствии с которыми Министерство просит ГУОТ организовать открытый конкурс по определению организации для оказания в 2012 году фармацевтической услуги, образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ не формально. Данные действия содержат существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в области антимонопольного законодательства, что не позволяет признать совершенное правонарушение малозначительным и освободить юридическое лицо от административной ответственности по данному основанию.
При назначении административного наказания…………... в силу части 2 статьи 4.1 КоАП РФ учитывался характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение.
Обстоятельств смягчающих или отягчающих административную ответственность не установлено.
Руководствуясь частью 1 статьи 14.9, статьями 23.48, 29.9, 29.10 КоАП РФ,
Постановил:
Применить к ……………..в соответствии с частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ административное взыскание в виде административного штрафа в размере 15 000 (Пятнадцати тысяч) рублей.
Штраф должен быть перечислен в УФК по Самарской области (Управление Федеральной антимонопольной службы по Самарской области), ИНН 6315802344, КПП 631501001, р/с 40101810200000010001 ГРКЦ ГУ Банка России по Самарской области г. Самара, БИК 043601001, КБК 16111602010016000140, ОКАТО 36401000000. Назначение платежа: административный штраф согласно постановлению № 86-8296-12/7.
Согласно статье 32.2 КоАП РФ …………надлежит уплатить административный штраф и направить копию документа, подтверждающего оплату административного штрафа, в Самарское УФАС России не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных статьей 31.5 КоАП РФ.
В соответствии с частью 5 статьи 32.2 КоАП РФ при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении тридцати дней со срока, указанного в части 1 статьи 32.2 КоАП РФ должностное лицо, вынесшее постановление, направляет соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Кроме того, должностное лицо органа, вынесшего постановление, составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф.
Согласно части 1 статьи 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа либо административный арест на срок до пятнадцати суток.
В соответствии с частью 1 статьи 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения десятидневного срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 30.1, части 1 статьи 30.3 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.