Постановление Губернской Думы от 23.09.2003 № 686
Об определении Верховного Суда Российской Федерации от 27 марта 2003 года о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 1 пункта 3 статьи 8 Закона Самарской области от 16 июля 1998 года N 17-ГД "О государственной службе...
САМАРСКАЯ ГУБЕРНСКАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 23 сентября 2003 г. N 686 ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 27 МАРТА 2003 ГОДА О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И НЕДЕЙСТВУЮЩЕЙ ЧАСТИ 1 ПУНКТА 3 СТАТЬИ 8 ЗАКОНА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 16 ИЮЛЯ 1998 ГОДА N 17-ГД "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ" В соответствии с пунктом 3 статьи 253 Гражданскогопроцессуального кодекса Российской Федерации, Самарская ГубернскаяДума постановляет: 1. Опубликовать Определение Верховного Суда Российской Федерацииот 27 марта 2003 года о признании противоречащей федеральномузаконодательству и недействующей части 1 пункта 3 статьи 8 ЗаконаСамарской области от 16 июля 1998 года N 17-ГД "О государственнойслужбе в Самарской области" в газете "Волжская коммуна". 2. Поручить комитету по законодательству, законности иправопорядку внести в порядке законодательной инициативы на заседаниеСамарской Губернской Думы проект закона Самарской области "О внесенииизменений в статью 8 Закона Самарской области "О государственнойслужбе в Самарской области". 3. Опубликовать данное постановление в средствах массовойинформации. 4. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия. Председатель Думы В.Ф.САЗОНОВ Приложение к Постановлению Самарской Губернской Думы от 23 сентября 2003 г.N 686 ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 27 марта 2003 года Дело N 46-ГОЗ-3 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РоссийскойФедерации рассмотрела в судебном заседании от 27 марта 2003 г.гражданское дело по заявлению прокурора Самарской области о признаниипротиворечащей федеральному законодательству и недействующей ч. 1 п. 3ст. 8 Закона Самарской области от 16.07.1998 г. N 17-ГД "Огосударственной службе в Самарской области" по кассационному протестузаявителя на решение Самарского областного суда от 13 января 2003 г.,которым постановлено: "В удовлетворении заявления прокурора Самарскойобласти о признании противоречащей федеральному законодательству инедействующей части 1 пункта 3 статьи 8 Закона Самарской области "Огосударственной службе в Самарской области" - отказать". Заслушавдоклад судьи Верховного суда Российской Федерации М., объясненияпредставителя Администрации Самарской области С., заключение прокурораГенеральной прокуратуры РФ Г., полагавшей протест подлежащимудовлетворению, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного судаРоссийской Федерации УСТАНОВИЛА: Закон Самарской области "О государственной службе в Самарскойобласти" принят решением Самарской Губернской Думы от 25 июня 1988 г.,подписан Губернатором Самарской области 16 июля 1998 г. Текст законаопубликован в газете "Волжская коммуна" от 24 июля 1998 г. Статьей 8Закона Самарской области "О государственной службе в Самарскойобласти" установлены квалификационные требования, предъявляемые кгосударственным служащим Самарской области. Частью 1 пункта 3 этой жестатьи определено, что решение о признании образования равноценнымпринимается Губернатором области, председателем Самарской ГубернскойДумы или уполномоченными ими лицами. Прокурор Самарской областиобратился в суд с заявлением, в котором просит признать недействующейданную норму Закона Самарской области, ссылаясь на то, что она несоответствует требованиям федерального законодательства. Заявлениемотивировано тем, что Федеральный закон не предусматривает возможностипринятия решения о признании образования государственного служащегоравноценным органами государственной власти субъекта РФ. При этомпрокурор ссылается на ч. 2 п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об основахгосударственной службы в Российской Федерации" от 31.07.1995 г. N119-ФЗ, согласно которой решение о признании образования равноценнымпринимается федеральным органом по вопросам государственной службы. Взаявлении указано также на то, что полномочия органов государственнойвласти субъекта Российской Федерации устанавливаются КонституциейРоссийской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) изаконами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесениясоответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ееположений путем принятия новых федеральных законов, конституции(устава) и законов субъекта РФ либо путем внесения соответствующихизменений и (или) дополнений в указанные действующие акты (п. 4 ст. 1Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов РФ" N 184-ФЗ). Отмечается, что оспариваемая норма областногоЗакона "О государственной службе в Самарской области" необоснованнорасширяет полномочия органов государственной власти субъекта ипротиворечит Федеральному закону. В судебном заседании представительпрокуратуры Самарской области Филиппова Е.Г. уточнила требованияпрокурора, просила признать недействующей часть 1 пункта 3 ст. 8Закона Самарской области "О государственной службе в Самарскойобласти" по основаниям, изложенным в заявлении.По делу постановлено приведенное выше решение. В кассационном протесте указывается о несогласии с решением суда,ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения обудовлетворении заявления. В обосновании протеста указывается на то,что принятое судом первой инстанции решение является незаконным всвязи с неправильным применением норм материального права. Вчастности, необоснованно применены нормы, предусмотренные п. 3 ст. 2 ип. 5 ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службыРоссийской Федерации". Согласно п. 3 ст. 2 указанного Федеральногозакона, государственная служба находится в ведении субъектовРоссийской Федерации. Однако в данном случае оспаривается нормаобластного закона о полномочии в сфере государственной службы,отнесенном федеральным законом к компетенции федеральногогосударственного органа. Отсутствие полномочий у органовгосударственной власти субъектов РФ на принятие решений о признанииобразования равноценным следует из Федерального закона "Об основахгосударственной службы Российской Федерации". Согласно п. 4 ст. 6 данного Федерального закона, гражданам,претендующим на государственную должность государственной службы,необходимо иметь: для высших и главных государственных должностейгосударственной службы - высшее профессиональное образование поспециализации государственных должностей государственной службы илиобразование, считающееся равноценным, с дополнительным высшимпрофессиональным образованием по специализации государственныхдолжностей государственной службы; для ведущих и старшихгосударственных должностей государственной службы - высшеепрофессиональное образование по специальности "Государственное имуниципальное управление" либо по специализации государственныхдолжностей государственной службы или образование, считающеесяравноценным; для младших государственных должностей государственнойслужбы - среднее профессиональное образование по специализациигосударственных должностей государственной службы или образование,считающееся равноценным. В этом же пункте статьи 6 Федерального законауказано, что решение о признании образования равноценным принимаетсяфедеральным органом по вопросам государственной службы. В протестеуказывается также на то, что ФЗ "Об основах государственной службы РФ"в статье 5 установлены принципы государственной службы: верховенстваКонституции Российской Федерации и федеральных законов над иныминормативными правовыми актами, должностными инструкциями приисполнении государственными службами должностных обязанностей иобеспечении их прав; единства системы государственной власти,разграничения предметов ведения между Российской Федерацией исубъектами Российской Федерации; равного доступа граждан кгосударственной службе в соответствии со способностями ипрофессиональной подготовкой; единства основных требований,предъявляемых к государственной службе; профессионализма икомпетентности государственных служащих. Исходя из того, что основныетребования к государственным служащим (причем как федеральным, так исубъектов РФ) должны быть едиными, решения о признании образованияравноценным должны приниматься в соответствии с федеральным закономфедеральным органом по вопросам государственной службы. Отсутствиетакого органа или его бездействие относится к сфере исполнениязаконов, а не к разделению предметов ведения между РоссийскойФедерацией и субъектами РФ, которое по данному вопросу осуществлено изакреплено в п. 4 ст. 6 вышеуказанного Федерального закона. Решение опризнании образования равноценным не должно носить индивидуальногохарактера в целях обеспечения равного доступа граждан кгосударственной службе. Перечень специальностей установленОбщероссийским классификатором специальностей по образованию ОК 009-93(утв. постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 296).Нормы, установленные федеральным законом, не могут быть измененызаконами субъектов РФ в принимаемых ими нормативных правовых актах,если это специально не оговорено в федеральном законе. Согласно п. 5ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ",другие требования к государственным должностям государственной службымогут устанавливаться федеральными законами и законами субъектовРоссийской Федерации, а также нормативными актами государственныхорганов - в отношении государственных служащих этих государственныхорганов. Данная правовая норма не означает, что субъекты РФ вправеизменить установленные федеральным законом основы государственнойслужбы. Из нее следует, что законом субъекта РФ могут устанавливатьсядополнительные требования к государственным должностям государственнойслужбы субъекта. Согласно преамбуле Федерального закона "Об основахгосударственной службы РФ", настоящий Федеральный закон устанавливаетправовые основы организации государственной службы РоссийскойФедерации (далее - государственная служба) и основы правого положениягосударственных служащих Российской Федерации (далее - государственныеслужащие). Пунктом 1 статьи 3 того же Федерального закона установлено,что государственным служащим является гражданин Российской Федерации,исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанностипо государственной должности государственной службы за денежноевознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета илисредств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Такимобразом, нормы Федерального закона "Об основах государственной службыРФ" должны учитываться и соблюдаться при принятии субъектами РФзаконов, регулирующих отношения в сфере государственной службысубъектов РФ. При указанных требованиях действующего законодательства,указывается в протесте, невозможно согласиться с выводом суда о том,что норма, предусмотренная частью 1 пункта 3 статьи 8 Закона Самарскойобласти "О государственной службе в Самарской области", являетсяединственной гарантией для реализации установленного Конституцией РФ иФедеральным законом прав граждан Российской Федерации на доступ кгосударственной службе и продвижение по службе. В качестве гарантий,обеспечивающих данные права граждан РФ, Федеральным законом "Обосновах государственной службы РФ" провозглашены (подп. 8 п. 1 ст. 9)право государственных служащих на переподготовку (переквалификацию) иповышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации ссохранением денежного содержания на период обучения (подп. 5 п. 1 ст.15). При таких обстоятельствах норма, предусмотренная п. 4 ст. 6Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", неограничивает права государственных служащих субъектов РФ на доступ кгосударственной службе и продвижение по службе, посколькупредусмотренные ею правила направлены на обеспечение профессионализмаи компетентности государственных служащих и единства требований кпрофессиональному уровню государственных служащих РоссийскойФедерации. Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационногопротеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного судаРоссийской Федерации находит его подлежащим удовлетворению последующим основаниям. При вынесении решения суд считал установленным иисходил из того, что согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона "Обосновах государственной службы Российской Федерации" законодательствоРоссийской Федерации о государственной службе состоит из КонституцииРоссийской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральныхзаконов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, атакже конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актовсубъектов Российской Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 2 данногоФедерального закона государственная служба включает в себя:федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РоссийскойФедерации; государственную службу субъектов Российской Федерации,находящуюся в их ведении. Статья 8 Закона Самарской области "О государственной службеСамарской области" определяет квалификационные требования,предъявляемые к государственным служащим Самарской области. Часть 1пункта 3 статьи 8 указанного Закона Самарской области содержитправило, в соответствии с которым решение о признании образованияравноценным принимается Губернатором области, председателем СамарскойГубернской Думы или уполномоченными ими лицами. Установление фактаравноценности образования граждан квалификационным требованиям,установленным для государственных служащих Самарской области,производится путем принятия уполномоченными должностными лицамисоответствующих индивидуальных правовых актов. Проведенный судом анализ конструкции статьи 8 Закона Самарскойобласти "О государственной службе в Самарской области" показал, чтоустановление вышеуказанного факта может быть произведено отдельно вкаждом конкретном случае в отношении конкретных граждан. При принятии оспариваемой нормы Закона Самарской области "Огосударственной службе в Самарской области" органы государственнойвласти не вышли за пределы установленной законодательством компетенциии, соответственно, данная норма не противоречит Федеральному закону"Об основах государственной службы Российской Федерации". Данный выводоснован, прежде всего, на том, что статья 2 Федерального закона "Обосновах государственной службы Российской Федерации" относитгосударственную службу субъектов Российской Федерации к ихнепосредственному ведению. Следовательно, органы государственнойвласти субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно всоответствующих законах закреплять особенности правового статусагосударственных служащих, определять полномочия государственныхорганов и должностных лиц в сфере управления государственной службой,решать кадровые вопросы государственной службы и т.д. Более того, врамках рассматриваемого спора общее правило статьи 2 конкретизируетсяпунктом 5 статьи 6 Федерального закона "Об основах государственнойслужбы Российской Федерации", в соответствии с которым законамисубъектов Российской Федерации могут быть установлены иные требованияк государственным должностям государственной службы субъектовРоссийской Федерации. Таким образом, Федеральный закон прямопредусматривает право органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации установить в отношении своих государственныхслужащих требования, в том числе и в отношении органа, правомочногопринимать решения о признании образования граждан равноценнымустановленным квалификационным требованиям, предъявляемым кгосударственным служащим. Кроме того, в результате анализа действующего законодательствасуд пришел к выводу, что на федеральном уровне отсутствует органгосударственной власти, в чью компетенцию входило бы установлениефакта равноценности образования граждан установленным Федеральнымзаконом "Об основах государственной службы Российской Федерации" исоответствующими законами субъектов Российской Федерацииквалификационным требованиям, предъявляемым государственным служащимсубъектов Российской Федерации. Установление данного факта в отношенииотдельного гражданина возможно лишь в виде принятия соответствующиморганом государственной власти либо должностным лицом индивидуальногоправового акта. В практике деятельности Совета по вопросамгосударственной службы при Президенте Российской Федерации подобныерешения отсутствуют. При (пропуск текста) государственной службы приПрезиденте Российской Федерации фактически не функционирует, что неоспаривалось представителем прокурора Самарской области в судебномзаседании. На основании вышеизложенного следует признать, что норма,содержащаяся в части 1 пункта 3 статьи 8 Закона Самарской области "Огосударственной службе Самарской области", является единственнойгарантией для реализации установленного статьей 32 КонституцииРоссийской Федерации и статьей 21 Федерального закона "Об основахгосударственной службы Российской Федерации" права граждан РоссийскойФедерации на доступ к государственной службе, а также установленногостатьей 9 "Об основах государственной службы Российской Федерации"права государственных служащих на продвижение по службе. Такимобразом, учитывая то, что в соответствии с пунктом 5 статьи 15 "Обосновах государственной службы Российской Федерации" законамисубъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантииреализации прав государственных служащих, что в соответствии состатьей 2 указанного федерального закона государственная службасубъектов Российской Федерации находится в их ведении, а также исходяиз того, что в соответствии со статьей 18 Конституции РоссийскойФедерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл,содержание и применение законов, а также смысл и содержаниедеятельности государственной власти, оспариваемая норма областногоЗакона, обеспечивающая свободную реализацию права граждан РоссийскойФедерации на доступ и прохождение государственной службы, полностьюсоответствует Конституции Российской Федерации и федеральномузаконодательству. Однако с суждением суда первой инстанции согласитьсянельзя, поскольку при правильном изложении положений вышеуказанныхзаконов их толкование нельзя признать правильным. Судебная коллегия погражданским делам Верховного суда Российской федерации находит, чтопри наличии в ФЗ "Об основах государственной службы РоссийскойФедерации" указания на то, что решение о признании образованияравноценным принимается именно федеральным органом по вопросамгосударственной службы, то позиция прокурора является правильной, таккак основана на действующем законодательстве при его правильномтолковании. На основании изложенного, руководствуясь ст. 374 ГПК РФ,судебная коллегия ОПРЕДЕЛИЛА: Отменить решение Самарского областного суда от 13 января 2003 г.Постановить по делу новое решение, которым заявление прокурораСамарской области удовлетворить. Признать противоречащей федеральномузакону и недействующей часть 1 пункта 3 статьи 8 Закона Самарскойобласти от 16.07.1998 г. N 17-ГД "О государственной службе в Самарскойобласти".